A favela, expressão da exclusão social, surgiu na cidade do Rio de Janeiro no início do século, como resultado da reforma urbana e higienista de Pereira Passos para a modernização da cidade. A necessidade da abertura de vias e construção de novas edificações que pudessem elevar a cidade à mesma categoria de cidades européias, resultaram na demolição dos cortiços do centro do Rio, e a conseqüente expulsão dos seus moradores.
Adriana Montefusco Moreira
março de 2002
A favela, expressão da exclusão social, surgiu na cidade do Rio de Janeiro no início do século, como resultado da reforma urbana e higienista de Pereira Passos para a modernização da cidade. A necessidade da abertura de vias e construção de novas edificações que pudessem elevar a cidade à mesma categoria de cidades européias, resultaram na demolição dos cortiços do centro do Rio, e a conseqüente expulsão dos seus moradores. Estes, sem ter condições de suportar o alto valor dos aluguéis das novas habitações, passaram a ocupar barracões e casebres nas encostas dos morros, a exemplo dos soldados que retornaram da guerra de Canudos em 1897 e acamparam nas proximidades do ministério da guerra, na base do Morro da Providência.
Assim, ao mesmo tempo em que uma parte da cidade se modernizava, a outra era excluída desse processo, transformando-se na própria negação dessa modernização e higienização. O Rio de Janeiro moderno, das grandes avenidas, dos arranha-céus, da praia de Copacabana e de Ipanema, nasceu ao mesmo tempo que o Rio das Favelas, dos becos e vielas, dos barracos e das escolas de samba.
Nesses mais de cem anos de existência, as favelas não só aumentaram assustadoramente em número e tamanho, como sofreram inúmeras transformações. Praticamente já não existem mais os barracos de madeira com telhado de zinco, que durante décadas foram o símbolo do morro carioca exaustivamente cantados nos sambas. Esses barracos deram lugar às casas de alvenaria e às lajes de concreto. Essas lajes possibilitaram o crescimento vertical das habitações que hoje chegam a atingir em algumas favelas até 5 andares, e acabaram se transformando na tipologia mais característica da arquitetura popular do Rio de Janeiro. Obras de infra-estrutura, realizadas em algumas comunidades melhoraram de certa forma, as condições de acessibilidade e mobilidade, mas na maioria das favelas o esgoto continua a correr a céu aberto, as águas das chuvas continuam a ameaçar as casas e o despejo de lixo nas encostas ainda indica a falta de condições mínimas de habitabilidade e higiene.
Houve ainda, uma grande transformação nas relações sociais e políticas dessas comunidades, transformação esta, provocada pela substituição das lideranças comunitárias, as quais representavam os moradores junto ao poder público, por grupos paraestatais. A desarticulação e despolitização das associações de moradores, decorrente das ações violentas no período da ditadura militar, criou um vácuo na representatividade e liderança dos favelados, rompendo o elo que estas representavam entre a ação do poder público e as necessidades dos moradores. É nesse vácuo que pouco a pouco o “poder paralelo” foi se instalando, em um primeiro momento, até meados da década de oitenta, representados pelo jogo do bicho, e posteriormente substituído pelo narcotráfico que acabou por transformar as favelas em verdadeiros territórios de guerra.
O samba, símbolo máximo da cultura produzida pelo morro, foi perdendo espaço para o funk, o novo ritmo das favelas, que nasceu como representação do poder dos “comandos” do narcotráfico e reproduz nos bailes funk, patrocinados pelos próprios traficantes, a mesma simbologia da luta pelo território travada entre os membros das várias facções do chamado crime organizado. Em função dessa guerra travada entre os traficantes, o fantasma da remoção embora aparentemente afastado, vez por outra ainda se manifesta como solução para a violência na cidade, como no editorial do Jornal do Brasil do dia 15 de novembro de 2000, apenas dois anos atrás:
“(…) A violência urbana, por exemplo, cresce à medida que crescem as favelas, que há muito tempo deixaram de ser um componente romântico na paisagem carioca, refletido de modo lírico na música popular: passaram a ser domínio dos traficantes. Nas favelas se concentram as quadrilhas orientadas pelos chefões do tráfico, que descem para assaltar, roubar, apavorar a população e matar. (…) Há exigências fundamentais das quais não é possível abrir mão – e um bom exemplo seria lembrar as remoções efetuadas por Carlos Lacerda ao tempo de seu governo no Estado da Guanabara. (…) pois a favela (da Catacumba) foi removida, seus habitantes ganharam casas na Cidade de Deus, em Jacarepaguá, e naquele ponto da Lagoa nunca mais brotou um único barraco. Catacumba é hoje um parque cultural e de lazer. Parece um tipo de solução ideal: melhor para os favelados (…), melhor para o ponto de onde os barracos saíram, melhor para a cidade toda.”
Os chamados “comandos” do tráfico ocuparam o espaço vago deixado pelo Estado e agem da mesma forma repressora que o mesmo, mas mantém uma relação de interdependência com a comunidade que tende a se perpetuar enquanto não houver uma ação para a inclusão dessa população em uma cidade mais democrática. No entanto, a exclusão social vem aumentando em proporções alarmantes. Com isso, as favelas não apenas se multiplicaram, mas também cresceram em tamanho e densidade. Enquanto a população total do município cresceu 1,29% entre 1991 e 1996, a população favelada cresceu 7,93%[i], o que nos mostra que uma parte da população que se encontrava inserida na cidade formal, passou a ocupar áreas ilegais.
As políticas públicas adotadas desde o surgimento dessas comunidades, variaram muito de caráter, ora se caracterizando pela intervenção assistencialista, ora pela remoção violenta. No entanto, com relação a sua escala de atuação pode ser destacado, no caso da política de remoção, o Programa Remocionista adotado entre 1964 e 1986, que acabou por remover 139.218 pessoas de um total de 26.193 barracos, em 80 favelas da cidade[ii]. Já no caso da política de intervenção, destaca-se o programa Favela-Bairro, um programa de urbanização de favelas criado em 1993, que vem sendo reconhecido como “um programa de largo alcance social ao apresentar soluções inovadoras e corajosas para a democratização da cidade”[iii], e até o início de 2002, segundo dados da SMH, havia contratado projetos para 119 favelas, das quais cerca de 39 já tiveram as obras iniciadas.
O Favela-Bairro foi criado à partir da política habitacional instituída na cidade do Rio de Janeiro em 1993. Essa política tinha como base as diretrizes estabelecidas pelo Plano Diretor Decenal da Cidade, sancionado em 1992. Entre elas destacam-se: a necessidade de urbanização e regularização fundiária das favelas e sua integração aos bairros, e a inclusão das favelas nos mapas e cadastros da cidade. À partir dessas diretrizes foi criada uma política habitacional cujos conceitos básicos eram: “a ampliação do acesso à cidade para todos os cariocas”[iv], entendendo como acesso á cidade, condições básicas de saneamento, transportes, serviços e equipamentos, necessários ao “desempenho de uma vida digna”[v]; e a integração da cidade do Rio de Janeiro, entendendo como integração “levar à cidade informal as mesmas matérias e elementos urbanos que circulam pela cidade formal”[vi].
Desta forma nasceu o Favela-Bairro, um programa destinado a urbanização de favelas de médio porte, que possuem de 500 a 2500 domicílios e representam cerca de 60% da população favelada da cidade. A proposta do Programa é transformar favela – espaço informal, resultado da exclusão de uma parcela da população – em bairro, através da intervenção urbana, promovendo então a integração da favela com a cidade formal, ou seja, trazendo elementos da cidade formal para dentro da favela, e obtendo desta forma a pretendida integração, através de uma identificação formal.
A questão que aqui se coloca é: a intervenção urbana, e a inserção de elementos da cidade formal na favela é suficiente para integrá-la à cidade formal, ou mesmo transformá-la em bairro, como ambiciona o programa Favela-Bairro? Será que o melhor caminho para uma melhoria das condições urbanas das favelas é a simples inserção de elementos da cidade formal no seu espaço, espaço este, configurado de uma forma completamente distinta da cidade formal?
Através de indicadores sociais pode-se considerar que algumas das principais questões que diferenciam um bairro formal de uma favela, além da questão da ilegalidade seja ela fundiária ou edilícia, são: a falta de infra-estrutura urbana e serviços essenciais, o baixo valor da renda da população, a alta taxa de desemprego, o alto índice de analfabetismo e o baixo grau de escolaridade. No entanto, para que se possa entender melhor as características das favelas e suas diferenças em relação à cidade formal, além dos índices socioeconômicos deve-se levar em consideração as relações sociais existentes dentro dessas comunidades, seus símbolos e seu dinamismo, bem como a sua relação com a cidade formal.
Sabe-se que as favelas são, atualmente, territórios em constante conflito entre traficantes de facções rivais e destes com a polícia, e que a população favelada, sem ter como se defender, fica vulnerável às vontades e ações desses vários exércitos, que dominam e impõem a sua própria lei aos moradores, os quais não tem outra saída a não ser aprender a conviver e respeitar as regras a eles impostas, uma vez que diferentemente de qualquer morador da cidade formal, não tem nenhum acesso a segurança e a polícia. Essa última vê em todos os moradores da favela um bandido em potencial, dando o mesmo tratamento a todos: a intimidação e a repressão violenta.
Entretanto, na realidade a favela é muito mais do que a aparente violência e precariedade, ela é composta, em sua grande maioria, por pessoas comuns, trabalhadores que buscam uma situação financeira melhor, uma casa melhor, uma educação melhor, enfim uma vida melhor, e quem sabe um dia até sair dali. A favela é, para os seu moradores, o único lugar possível, já que não teriam condições econômicas de morar na cidade formal.
Observando-se ainda, a relação da cidade formal para com a favela, tem-se que a cidade formal tem uma visão da favela recheada de preconceitos e simbologias, como local negativo, repleto de vícios e perigos, um outro mundo onde há a presença de elementos incomuns à cidade formal: a presença ostensiva dos traficantes armados, as ruas labirínticas, sem organização aparente, as casas de tijolo aparente, sem qualquer tipo de revestimento. Esse elementos incomuns remetem, em uma primeira análise, à violência, à falta de ordem e de urbanidade, a uma vida quase que rural, à falta de condições higiênicas e de moradia digna.
Diante desse quadro, a integração da favela com a cidade formal só é possível através de um audacioso e abrangente programa multidisciplinar, no qual estejam previstas ações que possam minimizar as deficiências nas questões urbanísticas, implantação e melhoria de infra-estrutura, equipamentos, transporte e habitação; nas questões econômicas, emprego, trabalho, qualificação profissional, salário e renda; nas questões sócio-culturais, educação, cultura, lazer, justiça, saúde, segurança, e muitas outras necessárias, sem o que, qualquer tipo de intervenção será pontual, contribuindo para uma melhoria na qualidade de vida, mas sem a pretensão da integração.
O programa Favela-Bairro tem como objetivos principais[vii] a transformação das favelas em bairros populares, e integração urbanística entre a cidade formal e as favelas e como conseqüência a integração social e o resgate da cidadania da população desfavorecida. Para tanto, apresenta ações que podem ser divididas em dois grupos, a intervenção urbana e as ações de caráter social. A intervenção urbana tem por finalidade “Introduzir nas favelas valores urbanísticos da cidade formal, como ruas, praças, infra-estrutura e serviços públicos, possibilitando a leitura da favela como bairro da cidade”. Já as ações de caráter social pretendem conquistar a integração social, através da integração urbana.
Para a intervenção urbana as ações previstas pelo Favela-Bairro são: a execução de obras de infra-estrutura básica como implantação de redes de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem de águas pluviais e iluminação pública; a abertura de vias de acesso à malha urbana da cidade formal e a pavimentação das ruas e vielas internas existentes; a contenção de encostas; o estabelecimento do sistema de coleta de lixo e limpeza pública; o reflorestamento quando indicado; a construção de praças, áreas de lazer e espaços públicos; o reassentamento das famílias removidas em função das obras; a regularização fundiária; a delimitação da área da favela como Área de Especial Interesse Social; e a execução de uma legislação local, como zoneamento, gabaritos e afastamentos, além do reconhecimento dos logradouros existentes.
Essas ações podem ser divididas, basicamente, em três grupos. O primeiro deles diz respeito às ações referentes à infra-estrutura básica e aos serviços essenciais, nos quais podem ser inseridos: a implantação de redes de abastecimento de água, de esgotamento sanitário, de drenagem de águas pluviais e de iluminação pública, a contenção de encostas, e também, o estabelecimento do sistema de coleta de lixo e limpeza pública. Essas questões são fundamentais para a existência de condições mínimas de habitabilidade e higiene, e são previstas inclusive, no recém aprovado Estatuto da Cidade[viii], além de se mostrarem questões de grande relevância quando se trata das diferenças entre as favelas e a cidade formal, sendo esta portanto, uma questão fundamental a ser tratada quando se tem como objetivo a transformação da favela em bairro.
O segundo grupo de ações pode ser caracterizado pela introdução dos valores urbanísticos da cidade formal na favela: a abertura de vias, a pavimentação das ruas e vielas internas existentes, a construção de praças, de áreas de lazer e de espaços públicos. Essas ações tem como objetivo modificar o tecido urbano da favela, para que se torne semelhante ao da cidade formal. No entanto, os espaços públicos são quase inexistentes em uma favela, o que obriga a haver a remoção de várias habitações para sejam introduzidos os tais valores da cidade formal. O Favela-Bairro limita as relocações feitas em função do projeto de urbanização à 5% do total de domicílios de uma comunidade, um número muito pequeno quando tem-se como objetivo esse tipo de transformação, no caso das favelas em encostas essa situação é ainda pior, pois os acessos existentes são poucos e estreitos, sendo bastante difícil abrir vias e acesso carroçável sem que haja um número muito maior de relocações. Desta forma, tem-se que não é possível, diante da limitação de remoções imposta pelo Programa, possibilitar o acesso carroçável a todos os domicílios, bem como a construção de verdadeiras praças nas favelas, o que dificulta a transformação física do espaço e sua pretendida “leitura como bairro da cidade”.
O terceiro e último grupo de ações previstas, correspondente às intervenções urbanas, diz respeito às questões legais: a regularização fundiária, a delimitação da área da favela como Área de Especial Interesse Social, e a execução de uma legislação local, como zoneamento, gabaritos e afastamentos, além do reconhecimento dos logradouros existentes. Dentre essas ações, a questão fundiária é das mais importantes, já que tem como objetivo transferir o título de propriedade da terra para os seus moradores, que assim deixariam de “ocupar terreno de propriedade alheia”, deixando de ser “invasões” e “ocupações ilegais de terra”, algumas das definições dadas para as favelas. No entanto, das 119 favelas beneficiadas pelo Programa, apenas em uma delas, Fernão Cardim, foi dado o título de propriedade às famílias residentes, esse fato na verdade, reflete as dificuldades legais existentes para que seja feita a regularização fundiária, há uma enorme burocracia a ser seguida para a legalização, são muitas as exigências feitas pelos Cartório de Registro de Imóveis, e na maioria das vezes as exigências são impossíveis de serem cumpridas, causando um entrave burocrático sem solução. Talvez uma forma de diminuir os problemas encontrados para a regularização, fosse a criação de uma legislação específica e a constituição de uma Vara Especial para tratar apenas da regularização fundiária de áreas de especial interesse social.
Portanto, nos três grupos de ações que correspondem às intervenções urbanas e tem por finalidade introduzir na favela valores da cidade formal, para que possibilitem a leitura da favela como bairro da cidade, observa-se que em dois deles – o que corresponde à introdução de valores urbanístico da cidade formal na favela e o que corresponde às questões legais – as ações são limitadas, em função das dificuldades impostas pela situação de formação, desenvolvimento e crescimento das favelas, ou pela limitação do próprio Programa. Em apenas um dos grupos – o que se refere a infra-estrutura básica e aos serviços essenciais – as ações são possíveis de serem executadas em sua totalidade, contribuindo para uma melhora na qualidade de vida dos favelados.
Desta forma, não é de se estranhar o fato de que algumas favelas da cidade, como a Mangueira, o Vidigal, Vigário Geral, Jacarezinho, Alemão, Maré e Rocinha, entre outras, que embora tenham passado a ser denominados oficialmente bairros da cidade, não deixaram de ser vistas e consideradas como uma favelas, tanto pela população da cidade formal, quanto pelos próprios moradores, ou seja, a leitura feita da favela, continua a ser como favela e não como bairro da cidade como pretendia o Programa, talvez, simplesmente pelo fato de que não foram transformadas em bairro, e continuam a ser favelas mesmo.
Quanto às ações de caráter social, para que pudessem ser realizadas, foram feitas parcerias com outras secretarias da prefeitura para o desenvolvimento de ações de caráter social. Em parceria com a Secretaria Municipal de Educação (SME) foi criado o projeto “A Escola e o Favela-Bairro”, que visa incorporar ao currículo escolar conceitos que ajudem os alunos na compreensão dos novos serviços implantados, para que possam ser utilizados e mantidos corretamente.
Outra parceria feita pelo Programa foi com a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS) que formulou um programa para o desenvolvimento de projetos de creches com capacidade para cem crianças com idade que variam de zero a quatro anos, a serem construídas nas comunidades atendidas pelo Favela-Bairro. Entretanto, a previsão da construção dessas creches, com capacidade fixada em cem crianças, é apenas uma medida paliativa, já que como foi colocado anteriormente, o Programa atende a comunidades de porte médio, que tem de 500 a 2.500 domicílios, e a demanda por vagas em creches é muito maior. Há ainda os Cemasis (Centros Municipais de Atendimento Social Integrado), também administrados pela SMDS, que atendem a jovens, crianças, adolescentes e idosos oferecendo serviços e projetos de apoio social.
Outra ação prevista pelo Favela-Bairro é o programa de geração de renda, coordenado pela Secretaria Municipal de Trabalho (SMTb), criada em 1997 para este fim. Para a geração de renda são criadas Cooperativas populares de Produção de Bens de Serviço, mantidas pela SMTb, e cursos de aperfeiçoamento como informática, por exemplo.
Educação para a compreensão e a correta utilização dos novos espaços e serviços implantados, creches para cem crianças, Cemasis, e programa de geração de renda são importantes como instrumentos de educação e qualificação, mas estão muito distantes de promoverem a inclusão ou a integração social das favelas com cidade formal.
A inclusão social dessa população, ou a integração da favela com a cidade formal apenas será possível se o favelado puder ter acesso a melhores oportunidades de emprego, principalmente de emprego formal, e por conseqüência, de renda; a ter acesso à segurança e à polícia, o que representaria menor exposição à violência; acesso ao transporte, à justiça, à saúde, à educação, ao lazer, à cultura, e à muitas outras coisas, sem o que o favelado continuará, a “não pertencer”, a “não fazer parte” da sociedade, continuando a ser um excluído.
Embora o programa Favela-Bairro não seja capaz de promover a integração urbanística e social da favela com a cidade formal, e nem mesmo de transformar a favela em bairro, é importante lembrar no entanto, que a intervenção urbana embora não seja suficiente, é fundamental para uma possível integração. Essa intervenção deve levar em conta não apenas a implantação da infra-estrutura básica e serviços essenciais, mas também reforçar a participação política da comunidade, estimular a cultura local e incentivar as atividades econômicas criadas pelos próprios moradores.
Deve-se ressaltar também, que o programa Favela-Bairro tem sua grande importância na mudança de paradigma de intervenção em favelas, introduzindo a preocupação com a estética e com o espaço urbano e deixando de ser apenas a execução de obras de infra-estrutura. Entretanto, é preciso ter clareza de que a questão da inclusão social não se esgota na intervenção do Favela-Bairro, que embora promova a melhoria da qualidade de vida dos moradores das favelas, não é capaz de promover a integração, ou mesmo de transformar a favela em bairro, estando longe de ser um programa de inclusão ou integração social, questões que vão muito além da intervenção urbana.
Para que possa haver uma verdadeira política habitacional, deve ser levado em conta o acelerado crescimento das favelas cariocas. Segundo os dados da sinopse preliminar do Censo Demográfico de 2000, a taxa de crescimento da população municipal entre 1991 e 2000 foi de 6,88%, enquanto que a da população favelada foi de 23,85%. São números bastante expressivos, e mostram uma transferência da população antes inserida na cidade formal para as favelas.
Portanto, não basta apenas urbanizar as favelas que já existem. Uma verdadeira política de inclusão deve prevenir o crescimento das favelas existentes e o surgimento de outras comunidades, através da oferta economicamente viável para a população de baixa renda, de terra e habitação, já que como foi visto o crescimento da população favelada foi muito maior do que o crescimento da cidade de forma geral, o que demonstra uma transferência da população antes inserida na cidade formal para as favelas, resultado do empobrecimento das classes menos favorecidas. Portanto são necessárias medidas que previnam essa mudança para as favelas, caso contrário a urbanização se torna um processo de “enxugar gelo”, enquanto urbaniza-se uma favela aqui, outra cresce acolá.
Adriana Montefusco Moreira é arquiteta-urbanista formada pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo, e mestre em urbanismo pelo Programa de Pós-Graduação em Urbanismo da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
[i] IBGE, Censo Demográfico de 1991 e Contagem da População de 1996.
[ii] VALLADARES, Licia do Prado. Passa-se uma casa, 1978.
[iii] SMH, Cidade Inteira, 1999.
[iv] IPLANRIO, Favela-Bairro: integração de favelas no Rio de Janeiro. 1996.
[v] Idem.
[vi] SMH. CidadeInteira, 1999.
[vii] Fartamente descritos em: Programa Favela-Bairro – PROAP-RIO, Termo de Referência, 1999; SMH, CidadeInteira, 1999.
[viii] A Lei 10.257 de 10/07/2001,denominada Estatuto da Cidade, regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal.. O inciso I, do Artigo 2ª, do Estatuto da Cidade estabelece a “a garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana,ao transporte e aos serviços públicos, (…)”.
